Glaubt man Lars Klingbeil, dann sind Schulden notwendig. Nicht nur damit Deutschland sich künftig besser verteidigen kann oder wirtschaftlich stärker wird, sondern damit es für die Zukunft gewappnet ist. Nach Ansicht des Bundesfinanzministers kann die Regierung durch die höhere Neuverschuldung so stark wie nie zuvor in die Zukunftsfähigkeit des Landes investieren. So sagte es Klingbeil, als er im vergangenen Juli seine Schuldenpläne erstmals mit einem Haushaltsgesetz ins Parlament einbrachte.
Fast ein Jahr ist es nun her, dass der Bundestag mit einem historischen Beschluss den Weg für ein gigantisches Finanzpaket frei gemacht hat. Zusammen mit den Grünen änderten Union und SPD im März des vergangenen Jahres das Grundgesetz, um die Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben zu lockern und ein 500-Milliarden-Paket für die Infrastruktur zu ermöglichen. Vor allem, wenn es um das sogenannte Sondervermögen geht, ist in der Regierung oft von Zukunftsinvestitionen die Rede, von denen künftige Generationen profitieren sollen.
Doch wie zukunftsorientiert ist die Finanzpolitik der Regierung wirklich? Führt die höhere Verschuldung tatsächlich zu deutlich mehr Zukunftsinvestitionen?
Dieser Frage haben sich Forscher des Leibniz-Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) gewidmet. Sie haben alle Ausgabenposten im Bundeshaushalt anhand verschiedener Kriterien bewertet, je nach Zukunftsrelevanz gewichtet und so den Anteil der Zukunftsausgaben an den Gesamtaufwendungen des Bundes berechnet. Als Zukunftsausgaben gelten dabei Ausgaben die langfristig Wachstum und Wohlstand stärken und die natürlichen Lebensgrundlagen schützen. Dazu zählen nicht nur Ausgaben für Infrastruktur, sondern auch für Bildung, Forschung oder Umwelt- und Klimaschutz.
DIE ZEIT konnte die Studie, die von der Natur- und Umweltschutzorganisation WWF Deutschland beauftragt wurde, vorab exklusiv einsehen: Demnach erreichte die vom ZEW ermittelte Zukunftsquote im vergangenen Jahr einen Höchststand und lag bei 22,3 Prozent. Die absoluten Zukunftsausgaben haben sich der Studie zufolge seit Beginn der Berechnung im Jahr 2018 sogar annähernd verdoppelt – auf 125 Milliarden Euro im Jahr 2025.
Gemessen daran hat Klingbeil also Wort gehalten. Nach Ansicht der ZEW-Forscher stehen diesem positiven Befund jedoch "problematische Detailergebnisse" gegenüber. Wie aus der Studie hervorgeht, ist der Anstieg der Zukunftsausgaben nämlich ausschließlich auf die Sondervermögen des Bundes zurückzuführen, vor allem auf das neu geschaffene für Infrastruktur und Klimaschutz. Im regulären Haushalt entwickelten sich die Zukunftsausgaben derweil in die entgegengesetzte Richtung, warnen die Autoren. Im sogenannten Kernhaushalt ist ihr Anteil an den Gesamtausgaben 2025 demnach bereits das zweite Jahr in Folge gesunken – und zwar auf 17,3 Prozent.
Das bedeutet: Zukunftsausgaben, etwa für den Ausbau der Bahn, die Digitalisierung oder Klimaschutzprogramme, werden zunehmend in
schuldenfinanzierte Sondervermögen ausgelagert. Aus Sicht der Autoren ist das
ein Problem: Denn der Spielraum, der dadurch im regulären
Haushalt entsteht, werde zu einem wesentlichen Teil für gegenwärtigen Konsum
verwendet, also zum Beispiel um Sozialausgaben oder Zuschüsse an die Rentenversicherung zu bezahlen. Nach Ansicht der ZEW-Forscher wird das Potenzial der im vergangenen Jahr beschlossenen Grundgesetzänderung und damit verbundenen Neuverschuldung damit nicht ausgeschöpft. "Die
Zukunftsquote könnte deutlich höher sein, wenn es im Kernhaushalt keinen
Rückgang gegeben hätte", sagt Friedrich Heinemann, einer der Autoren
der
Studie.
Die Neuverschuldung ist 2025 vor allem durch das Sondervermögen für Infrastruktur und die Lockerung der Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben stark gestiegen. Der Studie zufolge war im vergangenen Jahr insgesamt eine Nettokreditaufnahme von rund 125 Milliarden Euro vorgesehen. Lediglich rund ein Drittel davon entfielen jedoch auf Zukunftsausgaben, haben die ZEW-Forscher berechnet. Sie sehen darin ein "deutliches Missverhältnis". Wenn Schulden nicht in Zukunftsausgaben fließen, müssten künftige Generationen die Lasten tragen, ohne davon entsprechend zu profitieren, warnen die Studienautoren.
Der Vorwurf, dass die Regierung Ausgaben verschiebt und die neuen Schulden teilweise nicht wie vorgesehen verwendet, ist nicht neu. Unter anderem der Sachverständigenrat bemängelte bereits im vergangenen Jahr eine Zweckentfremdung der Mittel. Ein erheblicher Teil werde gar nicht zusätzlich investiert, sondern verwendet, um Haushaltslöcher zu schließen, so die Kritik. Zu ähnlichen Ergebnissen kommt eine Analyse des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW).
Die Regierung weist den Vorwurf der Zweckentfremdung seit jeher zurück und beruft sich auf die für den Kernhaushalt geltende Investitionsquote von zehn Prozent. Sie soll eigentlich sicherstellen, dass Ausgaben für Investitionen nicht einfach in einen anderen Topf wie das Sondervermögen verschoben werden. Ob die Quote ihren Zweck erfüllt, ist jedoch umstritten. Die Grünen halten die Berechnung für fehlerhaft und den Haushalt 2025 damit sogar für verfassungswidrig.
Den ZEW-Forschern zufolge greift der Fokus auf Investitionen ohnehin zu kurz. Viele für die Zukunft wichtige Ausgaben etwa für Bildung, Forschung oder Umwelt- und Klimaschutz würden so gar nicht erfasst. Als ein Beispiel nennen die Autoren Förderung für frühkindliche Bildung. Die für den Haushalt berechnete Zukunftsquote soll dies stärker berücksichtigen. "Die Zukunft eines Landes hängt nicht nur davon ab, wie viel Beton fließt, sondern auch davon, wie gut wir in Bildung, Forschung und den Schutz unserer natürlichen Lebensgrundlagen investieren", sagt Heinemann
Kritiker könnten allerdings einwenden, dass die Einordnung von Ausgaben als zukunftsorientiert kaum objektiv möglich ist. Die Autoren räumen ein, dass für die Berechnung Annahmen getroffen werden, die zwangsläufig zu Unschärfen führen. Um diesen gerecht zu werden, haben die Forscher auch eine Variante mit einer engeren Abgrenzung durchgerechnet. In diesem Fall lag die Zukunftsquote im Gesamthaushalt im vergangenen Jahr lediglich bei 19,8 Prozent (statt 22,3 Prozent) und im Kernhaushalt sogar nur bei 14,4 Prozent (statt 17,3 Prozent).
Auch nach dieser engen Abgrenzung sind die Zukunftsausgaben insgesamt stark gestiegen. Die deutliche Schere zwischen der Zukunftsquote im Gesamthaushalt, also einschließlich der Sondervermögen, und Kernhaushalt birgt nach Ansicht der Autoren jedoch ein Risiko. Sie befürchten, dass die aktuelle Wende hin zu einer zukunftsorientierten Finanzpolitik nicht von Dauer sein könnte. Zwar dürfte die Zukunftsquote durch das Sondervermögen zunächst weiter steigen. Doch die Schuldentöpfe sind zeitlich begrenzt und irgendwann aufgebracht. Es sei völlig offen, wie eine hohe Zukunftsquote anschließend beibehalten werden könnte, heißt es in der Studie. Um dauerhaft hohe zukunftsorientierte Ausgaben zu gewährleisten, müssten diese auch im Kernhaushalt verankert werden, fordern die ZEW-Forscher.
Trotz der Sondervermögen ist die Finanzlage im Haushalt angespannt. In den kommenden Jahren tun sich in der Finanzplanung des Bundes enorme Lücken auf, die erst noch geschlossen werden müssen. Bislang hat es die Regierung weder geschafft, die Ausgaben im Haushalt deutlich zu begrenzen, noch die Einnahmen durch Steuerreformen zu verbessern. Somit ist schwer vorstellbar, wie im Kernhaushalt künftig mehr Platz für zukunftsorientierte Investitionen entstehen könnte.
Heinemann und sein Team wollen die Finanzpolitik der Regierung in jedem Fall weiter genau beobachten und den Anteil der Zukunftsausgaben im Haushalt regelmäßig neu berechnen. Für ihn kann die Zukunftsquote als "Kompass im Dickicht des Bundeshaushalts" dienen. Und sie kann zeigen, ob die Politik ihren Worten auch Taten folgen lässt.
